Postępowanie administracyjne – administracyjne prawo formalne (procesowe), w doktrynie jest definiowane jako określony tryb działań organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiązków niepodporządkowanych im służbowo konkretnych podmiotówAndrzej Gorgol, Zobowiązania podatkowe i postępowanie podatkowe, w: Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, red. Wanda Wójtowicz, wyd. 5, Warszawa 2008, s. 194. bądź też jako uporządkowany ciąg czynności procesowych, dokonywanych przez organ administracji publicznej i inne podmioty tego postępowania, zmierzających do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne sensu stricto nazywa się także ogólnym postępowaniem administracyjnym oraz postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnymRobert Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 9.
W znaczeniu szerokim zalicza się do postępowania administracyjnego także postępowanie uproszczone w sprawach skarg i wniosków oraz w sprawach wydawania zaświadczeń, postępowania karno-administracyjne, postępowania dyscyplinarne, postępowanie egzekucyjne w administracji oraz postępowanie przed sądami administracyjnym, z kolei mianem postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu określa się rozprawę administracyjnąGrzegorz Łaszczyca, Rozprawa administracyjna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 15..
Regulacje postępowania administracyjnego w Polsce Polskie regulacje postępowania administracyjnego czerpały z wzorców austriackich (ustawa z 1896 roku, regulująca procedurę weryfikacji orzeczeń wydawanych w pierwszej instancji przez władze publiczne). Pierwszą polską kodyfikacją tej gałęzi prawa było rozporządzenie z mocą ustawy wydane przez Prezydenta RP, Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym, które weszło w życie 1 lipca 1928 roku. Obowiązywało ono także po II wojnie światowej, lecz jego znaczenie obniżały kolejne akty prawne, jak uchwała Rady Państwa i Rady Ministrów z 14 grudnia 1950 roku w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej, przejmująca wiele rozwiązań radzieckich. W efekcie istniała dwutorowa możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych. Stan ten przerwało uchwalenie 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a), który wszedł w życie 1 stycznia 1961 roku. Regulował on postępowanie administracyjne ogólne (zmierzające do wydania decyzji administracyjnej), a także postępowanie w sprawach skarg i wniosków. W wyniku nowelizacji w 1980 roku k.p.a. objęło swym zakresem także wydawanie zaświadczeń oraz sprawy rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi; znalazł się tam również dział VI, regulujący postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dział ten został uchylony w 1995 roku, kiedy weszła w życie na lata 1995–2002 druga ustawa o Naczelnym Sądzie AdministracyjnymUchylona ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (), która obowiązywała w latach 1995–2002, w art. 61 w pkt. 3 skreślała dział VI k.p.a. dotyczący NSA.. Drugą ustawę o NSA zastąpiła ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnychUstawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (). Od 1990 roku k.p.a. reguluje też postępowanie w sprawach indywidualnych prowadzone przez organy samorządu gminnego, a od 1998 roku (w związku z reformą administracji) – postępowanie przed organami administracji powiatowej i samorządu województwa.
Zakres regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego K.p.a. obejmuje swoim zakresem postępowanie administracyjne sensu stricto, postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między innymi organami państwowymi i innymi podmiotami, które są z mocy prawa lub na mocy porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej, a także postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawach skarg i wniosków. W ustawie tej znalazły się także dwa artykuły, będące przepisami szczególnymi w sprawach ubezpieczeń społecznych.
Od 1 czerwca 2017 r. kodeks reguluje też: nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu tryb europejskiej współpracy administracyjnejArt. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ().
Ponadto od tego samego dnia k.p.a. normuje również milczące załatwienie sprawy, które jest jednym ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy obok wydania decyzjiArt. 1 pkt 30 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ().
Zakres podmiotowy postępowania administracyjnego sensu stricto wyznacza pojęcie organu administracji publicznej. Określając przedmiot postępowania administracyjnego sensu stricto używa określenia „sprawa indywidualna” – z jednej strony, zdaniem części doktryny, pojęcie to nie ma samodzielnego znaczenia normatywnego, z drugiej strony pojawiają się próby definiowania tego pojęciaA. Wróbel odmawiał „sprawie indywidualnej” samodzielnego znaczenia normatywnego; definicję tego pojęcia opracował m.in. W. Dawidowicz; Robert Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 10..
Metodą enumeracji negatywnej spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączono ze względu na kryterium przedmiotowe: postępowania karne skarbowe oraz sprawy uregulowane w Ordynacji podatkowej (wyjątkiem jest tu udział prokuratora oraz postępowania w sprawach skarg i wniosków), a ze względu na kryterium podmiotowe sprawy należące do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (wyjątkiem są tu postępowania w sprawach skarg i wniosków).
Przepisów k.p.a. nie stosuje się także do wewnętrznej sfery stosunków administracji publicznej (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej) – wynikających z: nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi, podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych (wyjątkiem są tu postępowania w sprawach skarg i wniosków).
K.p.a. przewiduje zasadę poszanowania uprawnień wynikających z immunitetów dyplomatycznych i immunitetów konsularnych oraz umów i zwyczajów międzynarodowych, stąd przepisy tej ustawy nie będą miały zastosowania wobec osób korzystających z przywilejów dyplomatycznych i konsularnych w takim zakresie, w jakim mogłyby naruszyć uprawnienie tych osóbRobert Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 16..
Zasady postępowania administracyjnego K.p.a. wymienia kilkanaście ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Są to: zasada praworządności (legalności, legalności działania), zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa, zasada informowania stron i pozostałych uczestników postępowania, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, zasada przekonywania, zasada szybkości i prostoty postępowania (szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania), zasada polubownego załatwiania spornych spraw administracyjnych, zasada pisemności, zasada dwuinstancyjności, zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zasada sądowej weryfikacji (kontroli) decyzji ostatecznych.
Oprócz tego w postępowaniu administracyjnym stosuje się zasady konstytucyjne (demokratycznego państwa prawnego, równości wobec prawa, prawa do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu, prawo dostępu każdego do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a także, ujętych też jako ogólne, zasada dwuinstancyjności i praworządności) oraz formułowane przez doktrynę i orzecznictwo poprzez uogólnienie rozwiązań prawnych (zasada oficjalności, dyspozycyjności, domniemania legalności decyzji administracyjnej, swobodnej oceny dowodów).
Rodzaje postępowania administracyjnego Postępowanie administracyjne można podzielić na następujące rodzaje: ogólne w sprawach o ustalenie właściwości w sprawach nakładania kar pieniężnych (dział IVa KPA) w sprawach o wydawanie zaświadczeń (dział VII KPA) w sprawach skarg i wniosków (dział VIII KPA) z zakresu europejskiej współpracy administracyjnej (dział VIIIa KPA) w sprawach petycji (ustawa o petycjach) w sprawach podatkowych (Ordynacja podatkowa) postępowanie administracyjne w sprawach z zakresu ochrony środowiska (Prawo ochrony środowiska) w sprawie dostępu do informacji niejawnych (ustawa o ochronie informacji niejawnych).
Wewnątrz postępowania ogólnego wyróżnia się postępowanie: budowlane sanitarne drogowe rolne leśne przemysłowe melioracyjne środowiskowe.
Organ administracji publicznej
Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się funkcjonalną definicją organu administracji publicznej. Zalicza do nich organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Posiadają one kompetencję procesową ogólną. K.p.a. reguluje właściwość miejscową organów administracji publicznej; reguluje też rzeczową, ale w sposób subsydiarny, odsyłając do „przepisów o zakresie działania organu”. Ze względu na źródło właściwości przewiduje ustawową, a w niektórych przypadkach delegacyjną.
Ustalając organ wyższego stopnia w danej sprawie pierwszeństwo mają przepisy szczególne, a dopiero później regulacja zawarta w k.p.a. Ta ostatnia przewiduje, że organami wyższego stopnia są w stosunku do: jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczejJako przykład takiego przepisu wskazuje się uregulowania Ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 roku, gdzie organem wyższego stopnia w przypadku starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda; Robert Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 39., wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie, innych organów administracji publicznej – organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Organy administracji publicznej przestrzegają właściwości z urzędu. Istnieje możliwość, że organ utraci swoją właściwość (nie obowiązuje zasada perpetuatio fori). W razie zmiany przepisów, powodujących utratę właściwości przez organ administracji publicznej, powinien on postępowanie umorzyć, a sprawę przekazać organowi właściwemu do jej załatwienia. Między organami administracji może dojść do sporów kompetencyjnych (między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej) oraz do sporów o właściwość; dochodzi do nich, kiedy dwa organy uznają się za właściwe w danej sprawie (spór pozytywny) albo żaden organ nie uznaje się za właściwy (spór negatywny).
Oprócz właściwości zdolność prawną organu administracji publicznej wyznaczają instytucje wyłączenia pracownika, jak i samego organu administracji publicznej.
Uczestnicy postępowania Strony